Presupuesto 2016: la cruzada por un gasto fiscal de entre 4% y 5%

Cuando la economía está en juego y a la política no le va mejor, no hay espacio para medias tintas. Tampoco para tratar de inventar la rueda y menos para agitar expectativas o sumar nuevos compromisos. Con un discurso cargado de datos y proyecciones conservadoras, pero también con carta blanca en nombre de la Presidenta Michelle Bachelet, el ministro de Hacienda, Rodrigo Valdés, hoy pavimenta el camino para su primera batalla en el Congreso: tramitar el proyecto de ley de presupuestos 2016. A tres meses del plazo legal para presentar la iniciativa, el jefe económico y algunos pares del gabinete ya comenzaron la tarea de alinear al oficialismo detrás de la primera gran novedad del nuevo erario, que es que el próximo año el gasto fiscal se expandirá entre un 4% y 5%, desde una base fiscal hoy estimada en US$ 42.000 millones.

Así lo ratifican desde el comité económico de ministros, donde agregan que tras el proyecto de presupuesto 2016 también subyace otra decisión de fondo: que este año y el próximo no debieran sumarse nuevos compromisos que impliquen mayor gasto público y menos de tipo permanente. Pero también e igual de importante, que en la medida de lo posible, aquello que ya está comprometido en leyes aprobadas y lo que queda pendiente del programa de gobierno, si se puede y no complica la credibilidad de Bachelet, se debiera realizar con gradualidad.

En la instancia ministerial confirman que Valdés ya instaló la tesis con el oficialismo y el empresariado de que este año las cuentas fiscales estarán mucho más justas de lo previsto hace seis meses y que, con tal escenario, no es posible anexar nuevos compromisos en el proyecto fiscal 2016. El ministro ha señalado que “hay que acomodarse a la nueva realidad, porque el diagnóstico es más pesimista respecto de seis meses atrás y eso impide tomar nuevos proyectos sociales”, aseguran en el comité.

Agregan que ha dicho que para contrarrestar este magro escenario “clave es que la tasa de crecimiento del gasto público tiene que ser más baja que la de este año”. La Ley de Presupuesto 2015 contempla una expansión del gasto público de 9,8%, con ingresos efectivos que aumentarían 5% (ver infografía). El déficit fiscal efectivo proyectado para este año es de 1,9% del PIB, equivalente a US$ 5.187 millones (con un tipo de cambio de $ 585, contemplado en el Informe de Finanzas Públicas respectivo). El déficit estructural es de 1,1% del PIB.

Cálculos de economistas ligados a Teatinos 120 señalan que si la base fiscal actual es de US$ 42.000 millones, un alza de 4% en el gasto público inyectaría US$ 1.680 millones nuevos. Si el aumento es 5%, serían US$ 2.100 millones.

Para refrendar su llamado, añaden fuentes de gobierno, el jefe de Hacienda ha planteado que el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) de este año estaría en el rango de 2% a 2,5% y que es casi imposible llegar al 3,8% con que se elaboró el presupuesto vigente.

Pero su opinión sobre la marcha de la economía, incluso algo más conservadora que el rango de 2,25%-3,25% estimado por el Banco Central en el Informe de Política Monetaria (Ipom) de junio, ha sido de que este año tampoco está perdido y que si se compara a Chile con el resto de la región o con Europa, “estamos dando la pelea”.

“Ha dicho que la economía está floja, creciendo sí, pero a una tasa muy baja. Lo bueno, en todo caso, es que la economía está sana y que eso se mantiene cumpliendo con la meta fiscal”, comenta otro asistente a las reuniones del comité.

Si se cumplirá o no con los supuestos del Presupuesto 2015 es un misterio, pero la primera señal de que las cosas no andan bien vino con la entrega de la ejecución presupuestaria del primer trimestre. La Dipres informó que los ingresos fiscales subieron 4,3% respecto del primer trimestre de 2014, mientras el gasto público, un 10,3%.

Un segundo aterrizaje tendrá lugar el lunes 6 de julio, cuando el director de Presupuestos, Sergio Granados, presente a la Comisión Mixta de Presupuestos la Evaluación de la Gestión Financiera del Sector Público en 2014 y Actualización de Proyecciones para 2015.

Fuentes allegadas al proceso comentan que un dato relevante que se expondrá ese día es la composición de ingresos que se constató en la Operación Renta 2015. Si bien ésta habría mostrado una recaudación similar a la versión anterior, sí se dio un cambio en la composición de los ingresos tributarios. Mientras perdió dinamismo el ítem proveniente por cobre, en especial por un menor aporte de las mineras privadas, como compensación se constató un mayor aporte de los ingresos del IVA y del Impuesto a la Renta. Clave resultó la agenda de fiscalización del Servicio de Impuestos Internos (SII).

El fantasma de Eyzaguirre
Aunque el ministro Valdés ha evitado públicamente referirse a los costos que tendrá la reforma educacional, pues en el extremo tenía hasta ayer a un ex ministro de Hacienda, amigo y compañero de filas en el PPD como Nicolás Eyzaguirre, en el oficialismo y en el gobierno afirman que el discurso de dar una mayor gradualidad a las reformas para disminuir la presión sobre el gasto fiscal ha sido tocado en diversas reuniones, tanto en La Moneda como en Hacienda, pero aun no se ha tomado una decisión.

“Valdés llegó al ministerio el 11 de mayo y en los 10 días antes del mensaje del 21 se encerró a trabajar y ver si había espacio o no para anuncios. Su conclusión fue contundente para que la Presidenta decidiera ponderar su discurso y no apostar por anuncios que comprometieran gasto público. Fue una señal para el gabinete”, dice un alto funcionario de gobierno. Pero si se revisa su bitácora desde que asumió en Teatinos 120, agrega la misma fuente, “de educación no ha dicho nada en público y eso no es gratuito”.

¿Por qué evitar señales sobre la principal reforma estructural de Bachelet? En Teatinos 120 explican que un objetivo central del diseño presupuestario de 2016 es que el peso del gasto social (sujeto a leyes permanentes) respecto del gasto total del Fisco no pase del 70%.

“Es evidente que el gasto público 2016 no puede crecer lo mismo que en 2015, que se expandió básicamente como acción contracíclica del Estado (…) No es que el Fisco no tenga recursos, lo que no tiene son recursos para cumplir planes y, además, todo lo que demanden parlamentarios y actores sociales. El ministro Valdés ha puesto los límites de la realidad, pero no ha puesto en cuestión los compromisos programáticos del gobierno, como la reforma educacional”, afirma el presidente de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados, el PPD Pepe Auth.

En la Ley de Presupuestos 2015 el gasto social alcanza a 68% del gasto total. Pero si se suman los gastos permanentes propios de la administración del Estado, llega a casi el 80%. Si la Dipres y el equipo de Valdés logran eso, basados en un reordenamiento de las prioridades presupuestarias, reasignación de gastos y una suerte de protocolo de eficiencia en los recursos actuales, el jefe de las finanzas públicas estima que podría encontrar el espacio necesario para destinar el alza de gasto público entre el Presupuesto 2015 y la versión 2016 a financiar los compromisos en educación y la agenda de inversión pública y vivienda social.

Las primeras conversaciones
La construcción del nuevo presupuesto todavía no pasa de conversaciones entre Hacienda y los distintos ministerios. Pero estos ya dispusieron a sus equipos técnicos, la mayoría asentados en las subsecretarías, que comiencen el diseño de su propuesta para presentarla a Teatinos 120 con un margen que les permita “muñequear con la Dipres”, dice un ministro de una de las carteras que más demandan recursos del Fisco.

Las carteras de Trabajo, Obras Públicas, Vivienda, Educación y Salud se llevan casi el 80% del gasto en el Presupuesto 2015.

Cuánto les querrán recortar de gasto o, en positivo, cuál es el aumento que está dispuesto a conceder Hacienda a los 23 ministerios es casi imposible de saberlo hoy. Sí se sabe, y así lo admiten al interior del comité económico, que una vez realizada la actualización de los datos fiscales ante la Comisión Mixta de Presupuestos, la etapa que se abrirá será la de instalar en el oficialismo y en los sectores más colaborativos de la oposición que “la discusión de política social se deberá encauzar en el margen de los recursos adicionales para el gasto público en el Presupuesto 2016”. Eso significa que, en el mejor de los casos, no debieran demandar más de US$ 2.100 millones, si el gasto subiera en torno a 5%.

El senador del PS Carlos Montes afirma que el equipo de Teatinos 120 ya comenzó a trazar líneas con las carteras más demandantes de recursos para contener las expectativas y, por ejemplo, ya se informó a Obras Públicas (MOP) que el 2016 es imposible concederle un aumento de recursos del tipo que obtuvo este año.

En el Presupuesto 2015 la inversión pública aumentó 27,5% respecto de la versión 2014, por un total de US$ 11.930 millones, convirtiéndose en el de mayor cuantía en ese ítem de la historia del país desde que existen estadísticas fiscales comparables, según el gobierno. La partida de gastos del MOP aumentó en 11,8%, principalmente para financiar la agenda de inversión pública con la cual el gobierno no sólo buscaba mejoras de bienestar general. Con esa inyección fiscal también intentó enviar una señal de compromiso con el crecimiento que pudiera encender los ánimos del sector privado para reactivar la ya entonces alicaída actividad doméstica.

“Hay un escenario complejo que va a obligar a tener un gasto creciendo no más allá de 4% y 4,5% en 2016. La discusión presupuestaria va a tener este año como nunca que ser evaluada contra resultados, ex ante y ex post, con cifras muy claras de lo que se hizo y no se hizo. Con especial preocupación se va a mirar el presupuesto de Salud, que en 2015 creció más de 20%”, opina el diputado UDI de la Comisión de Hacienda, Patricio Melero.

“Hay una lógica de contener las expectativas y eso puede parecer prudente en este contexto, pero tampoco hay una crisis. Aquí hay cosas que deben estar claras y, por ejemplo, una de ellas es que la inversión pública debe seguir creciendo de forma importante, hay un plan del Minvu de 50.000 viviendas y eso debe concretarse. Obras Públicas, por su parte, tiene que echar a andar las mejoras de infraestructura que han sido anunciadas. Lo relevante es dejar bien claro que lo fundamental del programa sí se va a cumplir, la reforma laboral sí se hará, la reforma tributaria no se va a cambiar y la reforma a la educación seguirá su curso”, afirma Montes.

El diputado DC Pablo Lorenzini, de la Comisión de Hacienda, agrega que si bien hasta mediados de 2016 habrá que esperar por la reactivación y que hay un atraso de nueve meses para retomar la inversión, si se logra mantener el ritmo del presupuesto de este año el país podría crecer al 2,9%. Pero si no es posible, la expansión del PIB será más cercana a 2,5% y eso apretará el proyecto fiscal, de manera que el presupuesto crecerá a la mitad de este año y no será más de 5%.

“Para la discusión del Presupuesto 2016 tenemos que tener todos los proyectos y leyes que hemos aprobado y las reformas, y ver cuál es el déficit real. Pero si tenemos un desfase de nueve meses en la reactivación, mi cálculo es que nos faltan US$ 2.000 millones para llegar a mediados del próximo año con cuentas equilibradas. O sea, para cuadrar el 2016. Las reformas grandes estarán en régimen dentro de dos o tres años más, por tanto, no hay un impacto inmediato”, asegura el parlamentario.

¿Nueva deuda?En octubre del próximo año serán las elecciones municipales. En el oficialismo y la oposición reconocen que la cercanía de los comicios son la antesala de la presidencial y parlamentarias de 2017, y cuyo resultado tiene el poder suficiente para inclinar la balanza en uno u otro sentido. Lorenzini dice que el problema "es que se han prometido cosas y vienen las elecciones municipales. Si se desaceleran los proyectos comprometidos puede haber un impacto a la credibilidad del gobierno".


"El ministro Valdés va en la línea correcta. Ya está hablando que debe administrar la herencia que recibió. El gobierno está cosechando las incertidumbres que generó. Hubo un error de diagnóstico al señalar que las reformas y cambios no iban a afectar la confianza de los chilenos", agrega Melero.

Si no hay recursos o estos son limitados es un tema para los partidos oficialistas y en el comité económico se reconoce que durante la administración del ex ministro Alberto Arenas la tesis se inclinaba a que llegado ese momento, y si las vacas estaban flacas, la opción era endeudarse nuevamente para financiar un erario más expansivo en 2016. En los 14 meses en Hacienda, el economista PS emitió dos bonos soberanos.

Pero en el entorno de Valdés aclaran que no es partidario de ir a una nueva emisión de deuda, al menos por ahora, porque sostienen que es clave para la reactivación dar señales de austeridad fiscal. “Una opción para cubrir los US$ 2.000 millones que nos pueden faltar es recurrir a deuda. Chile no tiene endeudamiento alto y puede optar a tasas bajas. Si falta plata para los próximos 18 meses, habría que endeudarse. Pero al ministro Valdés no le gusta aquello y aprieta los programas”, reconoce Lorenzini.

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