Hubiese sido una guerrera contra tres hijos de puta porque Perú y Bolivia felices hubieran atacado por el norte.
El conflicto del Beagle siempre estuvo inserto en un escenario internacional. En otras palabras, nunca fue un caso binario entre Argentina y Chile como han señalado muchos analistas. Desde el arbitraje internacional pasando por la participación de terceros actores y eventos (el Vaticano, el papel de Estados Unidos, el Reino Unido y la guerra de las Malvinas), el conflicto del Beagle estuvo localizado en una dimensión regional e internacional mucho más compleja que una exclusiva negociación bilateral. Así, en diversos grados, los factores internos e internacionales condicionaron la política exterior argentina y chilena. De acuerdo con las condiciones estructurales internas de cada país, la aplicación y resultados de la política exterior variaron según la interacción entre las limitaciones internas y factores internacionales.
A continuación, se examina brevemente el proceso de toma de decisiones en Argentina y Chile. Del primero, se describen las debilidades estructurales a que estuvo sujeta durante todo el período de la crisis; en el caso de Chile, se subraya la falta inicial de cohesión para abordar la crisis y la medida en que en los primeros años el aislamiento internacional afectó el desempeño de su política exterior. Posteriormente, se describe el desconocido rol desempeñado por Estados Unidos en la crisis. A este respecto, salvo los estudios de autores como Fermandois (2005), Escudé y Cisneros (2000) y Lanús (1984) no se ha realizado un análisis más integral. En un contexto de guerra fría y mundo bipolar cabe preguntarse qué papel desempeñó el gobierno de Carter a fines de los 1970. Como se verá más adelante, al nuevo gobierno demócrata no le era indiferente un potencial conflicto en la región. En este sentido, los estudios sobre la crisis del Beagle no habían realizado un análisis acabado sobre el rol de los Estados Unidos.
Como ya se mencionó, los diferentes estudios han ofrecido una serie de explicaciones sobre la forma en que las relaciones argentino-chilenas pasaron de la rivalidad a la cooperación. Sin embargo, los argumentos no bastan por sí solos para explicar plenamente la disputa fronteriza entre los dos países. Este estudio sostiene que los enfoques sobre toma de decisiones pueden colmar algunas de las lagunas y dar cuenta de las anomalías resultantes a partir de explicaciones sistemáticas en temas de conflictos (Hagan, 2001). Por lo tanto, el interés teórico radica en que examina la influencia de los decisores
(agency) en Argentina y Chile que les permitió influir en los resultados. Por lo tanto, se examina el impacto de la política interna en la formulación de la política exterior durante la crisis de Beagle.
Con todo, el análisis pone de manifiesto que la política exterior de Argentina y Chile fue sensible al entorno político y de seguridad internacional en que ambos operaban durante la década de 1970 y mediados de 1980 (Holsti, 1996). Por lo tanto, lógicamente cabe esperar que en ambos gobiernos influyeran tanto las variables internas como las internacionales. Desde el punto de vista teórico, el objetivo es considerar que las opciones de política exterior son potencialmente reflejo de la interacción entre ambas dimensiones. Y es en este punto donde debe destacarse la complejidad del conflicto del Beagle.
En el caso del Beagle, las variables internacionales cumplieron una función de puente en condicionar y dar forma a las decisiones de ambos gobiernos en determinados momentos, por ejemplo en 1978. Sin embargo, a mi juicio en el proceso de toma de decisiones ambos países estaban enfocados en dos dimensiones. En el ámbito subregional, a Chile le preocupaban Perú y Bolivia y, por su parte, Argentina, bajo una fuerte rivalidad con Brasil, lidiaba paralelamente con el tema de las Malvinas. En el ámbito internacional, ambos países intentaban sortear la exclusión internacional. Por distintas razones, el rol de Estados Unidos y del Reino Unido surgió como variable interviniente, particularmente en la primera parte del conflicto (1977-1979).
Por consiguiente, creo que otro factor muy relevante es la percepción de los actores nacionales e internacionales en el juego de pesos y contrapesos de poder. En el contexto de la Guerra Fría resulta claro la forma en que se construye normativamente la seguridad nacional y en que estos marcos permearon a los decidores. En efecto, en un memorando de la cancillería chilena, el coronel Videla «le hiz[o] ver» al Cardenal Samoré «como la Argentina con el apoyo de la URSS y del grupo de la masonería pretende hacer fracasar la mediación»
2. En una entrevista realizada en enero de 2012, Videla volvía a destacar la falta de estudios sobre el papel de la Unión Soviética. Así, me parece que la dimensión internacional influyó al advertir sobre la forma en que los poderes regionales y globales actuaron para aplacar un conflicto, particularmente en un tema que afectaba sus propios intereses: en el caso del Reino Unidoi, por las Malvinas; y en el caso de Estados Unidos, para evitar conflictos en su área de influencia.
En este escenario, Pinochet tuvo total autonomía y control para implementar la política exterior chilena. Jugó un partido defensivo porque comprendió rápidamente cómo las condiciones externas estaban afectando sus políticas a largo plazo. En consecuencia, los resultados sugieren que en determinados momentos los factores internacionales desempeñaron un papel decisivo en el traslado del debate interno en esa dirección (conflicto/mediación/cooperación). Por lo tanto, el aspecto más interesante de la crisis del Beagle es la forma en que el debate en el seno de cada gobierno pasó de una visión conflictiva a la decisión de acceder a una mediación y cómo el resultado final, dada la distribución del poder interno, fue aceptado para poner término al conflicto.
En definitiva, la esencia de este paradigma es que no solo la posición de poder de los Estados frente al resto del sistema internacional es la que determina los principales objetivos e intereses de la política exterior. En este sentido, la toma de conciencia de los Estados argentino y chileno en cuanto a su poder y posición (status) en el sistema regional e internacional, no solo define en parte qué intereses y objetivos deben privilegiarse sino que constituyen un punto de partida desde el cual sus líderes comenzaron a definir sus estrategias internas y externas respecto de la implementación de su política exterior.
Sin negar la importancia del papel del Vaticano, la investigación sugiere que analizar los procesos de toma de decisiones en política exterior que estudian la interrelación entre los objetivos de los actores políticos y el mecanismo institucional existente sirve más para comprender el fin del conflicto entre Argentina y Chile.
Sin negar que una convergencia de factores globales y regionales efectivamente generó incentivos para una mayor cooperación entre la Argentina y Chile, este trabajo sostiene que hay que analizar nuevas variables para explicar por qué en 1984 se pudo llegar a un acuerdo exitoso. Contrariamente a lo que sostiene la blibliografía respecto de la existencia de una «cultura diplomática», en este caso se parte de la base de que en los años setenta nos encontrábamos en un escenario o zona del mundo en que los países no tenían un apego muy sólido a las normas internacionales. No primaba el respeto por derecho internacional o el apego a regimenes internacionales. La diferencia fundamental, en el caso del Beagle, puede explicarse mejor en función del cambio y el control en la distribución del poder interno en ambos países.
I. El proceso de Toma de Decisiones en Argentina y Chile
a) La política exterior chilena: error de percepciones
El golpe de Estado de 1973 terminó con el status democrático de Chile ante la comunidad internacional. La política exterior chilena perdía su «prestigio diplomático» (Van Klaveren, 1984), su influencia y la percepción del país en América Latina y en el mundo cambiaba radicalmente. Si bien sus líderes estaban conscientes del cambio, no dimensionaron correctamente de qué manera podía afectar la negociación con Argentina.
Con todo, a nivel interno, el gobierno logró una alta cohesión y unidad de mando entre las fuerzas armadas. Para lograrlo, primero el general Pinochet tuvo que erradicar potenciales competidores dentro del cuerpo militar. Mediante la aplicación de una política de nombramientos y de jubilación de militares con mayor jerarquía y prioridad en el escalafón, Pinochet se dedicó luego a controlar la Junta de Gobierno, siendo clave la remoción del general Leigh en 1979. En efecto, tras el golpe de Estado, Pinochet fue construyendo y consolidando su poder central ligado a una doctrina de la seguridad nacional y un principio de control jerárquico
(top-down) que caracterizó tanto al gobierno como a la cancillería chilena. La subordinación de la política exterior en la figura de Pinochet y un grupo de asesores localizados en la Cancillería (Dirección de Planificación), fueron claves para generar un nivel de autonomía suficiente para que nadie desafiara su control sobre las decisiones de política exterior.
Sin embargo, hay dos situaciones previas que permiten entender críticamente cómo Chile reaccionó y condujo el resultado del laudo arbitral en 1977. En primer lugar, la cancillería enfrentaba desafíos internos e institucionales. Al igual que en Argentina, el ministerio había sido asignado a la armada. Aquí la figura del canciller, el Almirante Patricio Carvajal, es clave para entender los primeros conflictos internos. Fue una figura altamente controversial, que se hizo sentir tanto en el exterior como en el país bajo su 'cruzada contra el comunismo'. Como lo describió el coronel Videla: «a Carvajal le toco la época más dura, tenía poco manejo político [y estaba] marcado ideológicamente». En la práctica, ello se tradujo en la persecución y expulsión de diplomáticos afines al gobierno de Allende, todo ello con la «ayuda» de miembros del cuerpo diplomático que delataron a sus colegas. La Dirección de Planificación no fue solo la oficina de enlace entre Presidencia y Cancillería, sino también donde se institucionalizo dicha práctica política. Como señala van Klaveren, «había una estructura paralela, que se concentraba en la Dirección de Planificación que era temida por los diplomáticos de carrera». Según van Klaveren y Durán, la Dirección era vista como un «instrumento de control político e ideológico» para quienes estaban en contra del régimen de Pinochet. Como consecuencia no hubo voluntad de intervenir o criticar las decisiones de política exterior, había más bien, como describe van Klaveren «una estrategia de supervivencia en el cuerpo diplomático chileno». Esto contrasta claramente con la realidad del Ministerio argentino de Asuntos Exteriores, donde la distribución del poder se caracterizó por la fragmentación del poder entre las Fuerzas Armadas en los mandos medios y superiores de la cancillería, más que una persecución ideológica a los diplomáticos.
Sin duda, este ambiente político-institucional afectó el desempeño de la política exterior chilena: bajo nivel de confianza y cohesión burocrática. Sin embargo, en los primeros años esto no fue tan evidente. Lo que sí se fue generando, según María Teresa Infante, fue una «suspicacia entre los miembros de la cancillería chilena». Según la diplomática chilena, «había un nivel de desconfianza ideológica, profesional y de liderazgo entre los equipos negociadores oficiales y miembros regulares del Ministerio» que afectó el desempeño de la política exterior chilena en la negociación con Argentina. En segundo lugar, esta actitud distante hacia el cuerpo diplomático se refleja en la ejecución de una diplomacia militar paralela y altamente ideológica, si bien tradicionalmente, como señala van Klaveren, los «presidentes chilenos no han confiado en la Cancillería» ya que «tienen dudas sobre el papel de los diplomáticos». En el caso del régimen de Pinochet, sin embargo, la implementación de una diplomacia militar fue una fuente adicional de quiebre y tensión, que se expresó en términos institucionales (exonerados) y en una política altamente ideologizada (anticomunista), a diferencia, del pragmatismo allende los Andes.
En términos de política internacional, Chile se encontraba en escenarios adversos en tres frentes: una disputa bilateral (virtual guerra con Argentina), un escenario vecinal complejo (tensiones geopolíticas con Perú y Bolivia), y ante la comunidad internacional como un Estado paria, sin aliados ni apoyo de las organizaciones internacionales.
En suma, la orgánica interna de la cancillería no estaba consolidada ni cohesionada para enfrentar una crisis de envergadura como la del Beagle. Sin duda las negociaciones bilaterales con Argentina durante 1977-1978 no solo confirman algo que era de conocimiento más generalizado, es decir, el aislamiento internacional de Chile ante la comunidad internacional, sino que muestran a un ministerio fragmentado que afectó su desempeño en el ámbito internacional. Asimismo, la exacerbada orientación ideológica que impuso Pinochet no fue funcional para enfrentar la crisis del Beagle. Chile no estaba preparado ni supo dimensionar la crisis con Argentina. La carencia de prestigio y cohesión interna en la cancillería, y por consiguiente, su nula influencia para conseguir apoyo en la comunidad internacional se mostraría con toda crudeza en los meses siguientes. Nadie convencería a Argentina de respetar el laudo de 1977. En efecto, una vez que se conoció el fallo del tribunal internacional, Chile careció de una estrategia clara y definida. Se apegó correctamente a su tradicional cumplimiento del derecho internacional, toda vez que el laudo le fue favorable, y si bien como instrumento de política exterior esta estrategia político-jurídica resultó predecible y correcta fue insuficiente para resolver la disputa bilateral. La estrategia definida por Pinochet y sus asesores no tuvo en cuenta otros factores, o más bien, no los sopesó en su justa medida. De hecho, como María Teresa Infante persuasivamente señala «Chile no evaluó adecuadamente su nuevo estatus en América del Sur, especialmente con Argentina». Más importante aún, las negociaciones con Argentina revelaron la vulnerabilidad de Chile en la defensa de sus propios intereses y objetivos. Francisco Orrego Vicuña, asesor jurídico y miembro del equipo negociador señalaba que «Chile tenía un hándicap negativo que afectó su desempeño» durante la crisis.
El problema se acentuó al presumir erradamente que la diplomacia militar que había sido eficaz para sortear conflictivos momentos con Perú y Bolivia a mediados los años setenta podía ser replicada al caso del Beagle. Antes del golpe militar, las relaciones vecinales habían sido dominio de políticos y miembros de la cancillería, pero el éxito parcial o las estrategias de contención aplicadas por Pinochet a los vecinos del norte aumentó la impresión de los asesores militares de que en este caso la estrategia vecinal debía seguir el mismo patrón.
En efecto, en 1976-1977 los delegados del Estado Mayor de las fuerzas armadas de Bolivia, Chile y Perú habían llegado a un acuerdo que estableció mecanismos de cooperación y colaboración entre sus miembros como forma normal de abordar las relaciones entre Estados. Con tales antecedentes, Pinochet pensó que el éxito diplomático logrado con Perú podía replicarse en la crisis de Beagle. La evidencia revela que esta diplomacia paralela o militar no era el mejor camino para resolver las diferencias entre Argentina y Chile. Entre 1977 y 1978 las negociaciones con Argentina a menudo fueron realizadas por los enviados militares de Pinochet, sin pasar por los profesionales de la cancillería. En lugar de depender de una agenda negociada previamente e internalizada por las cancillerías, los gobiernos militares llevaron a cabo discusiones informales. Fue en estas circunstancias que se gestó la misión Contreras (Jefe del Servicio de Inteligencia) en Buenos Aires el 13 de enero 1978. Con el fin de resolver la disputas pendientes, las fuerzas armadas de ambos países se reunieron bajo la premisa de que los diplomáticos se centran demasiado en la «politiquería» y en normas internacionales y no en forma directa y eficiente. Varios de mis entrevistados en Santiago y Buenos Aires confirman la percepción negativa de las fuerzas armadas respecto de la diplomacia convencional. Con todo, en los primeros años de la crisis el fracaso de la diplomacia militar tendría consecuencias negativas. El coronel Ernesto Videla, jefe del equipo negociador chileno reconocería que:
«Cuando Pinochet decidió emplear un canal político alternativo, a través de Contreras como emisario especial, y en paralelo a la participación del Ministro de Relaciones Exteriores (personal diplomático), el resultado era debilitar la estrategia chilena a largo plazo. El mensaje para Argentina era que un enfoque diplomático era conducente al fracaso, mientras que, por el contrario, la diplomacia militar conduciría al éxito».
Chile no solo se estaba aislando del concierto internacional, en especial, entre las grandes potencias de occidentales, sino que comenzó percibir cómo dicho «hándicap negativo» afectaba su relación con Argentina. En este contexto, en la crisis de Beagle el presidente Pinochet sintió mucho el peso de la responsabilidad histórica, el que paradójicamente no tuvo con la violación de los derechos humanos. Es decir, estuvo muy consciente de la responsabilidad de llevar a Chile a la guerra y en definitiva ello lo llevó a adoptar una posición defensiva en el manejo de la política exterior.
b) La política exterior de Argentina
En Argentina, la variable estructural más importante, y la clave para entender el proceso de toma de decisiones en la Junta Militar, fue la fragmentación del poder entre las tres ramas de las fuerzas armadas y dentro de ellas. Desde 1976, los respectivos comandantes en jefe habían instalado, al igual que en Chile, un régimen militar encabezado por el general Jorge Videla. El máximo órgano del Estado era la Junta Militar, en la que cada uno de ellos tenía la misma cuota de poder. Mientras que los comandantes representaban a sus ramas, estos no eran independientes de su cuerpo de oficiales (Comités) (Novaro y Palermo, 2006). La autonomía de los generales y almirantes y la disputa entre ellos tuvo por consecuencia que los altos mandos de cada rama se reunieran por separado para discutir y evaluar los problemas coyunturales, entre ellos el conflicto de Beagle con Chile.
Esta innovación institucional se debe mucho a la firme influencia y poder del almirante Emilio Massera, quien logró recuperar para la Armada las posiciones perdidas durante los enfrentamientos intra-militares de 1962 y 1966 (Torres, 2008). La presidencia era un cargo ejecutivo que en definitiva estaba subordinado a la Junta. Este ente orgánico podía vetar decisiones presidenciales por una mayoría de dos tercios, o deponer al presidente con la unanimidad de sus miembros. Las funciones de gobierno inicialmente se dividieron en tres, y el ejercito controlaba el gabinete presidencial (Navarro y Palermo, 2006). Es importante destacar que, al igual que en Chile, la Armada se hizo cargo del manejo de la cancillería y de la puesta en práctica de la política exterior. En el caso de Chile, el poder de la armada estuvo bajo la dirección del almirante Merino, quien supo conjugar una estratégica alianza de poder con Pinochet. Sin embargo, en el caso argentino, desde el comienzo al interior del gobierno fueron bien conocidas las ambiciones políticas del almirante Massera, que contaba con amplio respaldo entre la oficialidad y los mandos medios. Su belicosa posición en relación con Chile y las veladas criticas a la conducción del presidente Videla no solo acrecentaron su poder en la Armada sino que también entre varios generales del ejército.
El hecho de que se aplicara una política de equilibrio institucional dentro de las ramas de las fuerzas armadas incrementó las disputas de poder ya que las tres buscaban tener representación más o menos proporcional. Si bien la Armada estaba poco representada en la Cancillería, en los demás ministerios dominó la lógica del equilibrio institucional entre las tres ramas. Esto dio lugar a que, entre otras cosas, muchos sectores de mandos medios tuvieran mucho poder, entorpecieran el flujo de información y generaran cuellos de botella en la toma de decisiones (Tulchin, 1984).
A diferencia de Chile, para entender el proceso decisorio argentino hay que tener en cuenta las dictaduras militares anteriores y por ende el rol gravitante de las fuerzas armadas. Según Battaglino «durante la dictadura de 1966-1973, si bien fue una dictadura militar hubo escasa participación de los militares en la toma de decisiones. Más bien primaron los civiles bajo la lógica de evitar la politización de las FFAA. Con el paso del tiempo esta definición política trajo crítica y descontento dentro de las FFAA». El fracaso de esta estructura política estuvo en mente de los generales y almirantes que tomaron el poder una vez más en 1976. Julio Hang, ex Teniente General, confirmó las aprensiones de los altos mandos militares al sostener que «para los jóvenes militares argentinos, el conflicto del Beagle era un tema pendiente, que debido a la debilidad de los gobiernos democráticos anteriores, no había sido resuelto. Era un conflicto histórico permanente». Cabe resaltar entonces las diferencias históricas entre ambos gobiernos militares. En relación con el manejo de la disputa del Beagle, es posible identificar una brecha entre civiles y militares y entre las distintas dictaduras argentinas que no fue tan acentuada entre la elite militar y política chilena. La distribución del poder en ambos lados funcionó bajo distintas lógicas, marcadas por coyunturas y antecedentes históricos diferentes.
En este sentido, en lo que respecta a Chile, Andrés Fontana sostiene que «las fuerzas armadas argentinas fueron construyendo una identidad de animosidad durante la década de los setenta». Mis entrevistados en Santiago y Buenos Aires concuerdan con esta apreciación en el sentido de que en ambos países, en especial entre las armadas, fue consolidándose, en términos simbólicos, una identidad hostil que se vio incrementada por el nacionalismo y el chovinismo exacerbado en ambos lados de los Andes. No es casual que ambas armadas hayan desempeñado un papel importante siendo los actores más beligerantes en sus respectivos gobiernos. La crisis de Beagle se había convertido en una disputa marítima entre ambos Estados que emanaba de la proyección de la frontera marítima, ya sea hacia el Pacífico o el Atlántico, y que no había sido resuelta del todo por el laudo arbitral. Acá hubo un efecto espejo en el que las percepciones de pérdida territorial y marítima son completamente simétricas en ambos países. Las islas se veían como un símbolo de la soberanía del país.
A la falta de densidad política y cohesión institucional inicial del ministerio chileno, el caso argentino se caracterizó por las disputas públicas entre el almirante Massera y el presidente Videla. El objetivo político de la Armada argentina era alcanzar la presidencia y Videla era visto como un obstáculo para lograr este fin. Fontana afirma que «la armada argentina había estado discutiendo la posibilidad de una guerra para recuperar las Malvinas desde 1976». Una guerra contra Chile era funcional para el objetivo institucional de la Armada argentina, en especial para el almirante Massera y su camarilla, de tomarse el poder tras un hipotético triunfo en el Beagle. De hecho, la guerra de las Malvinas no se descartó. Era una cuestión de prioridades y
timing político de las fuerzas armadas en su conjunto. En efecto, los entrevistados en Buenos Aires en gran medida concuerdan en señalar que la crisis del Beagle fue de un «falso nacionalismo o invención política» creado por la Junta militar. Las islas del Beagle no eran parte ni estaban incorporadas en la cultura política argentina. En el colectivo imaginario, y en comparación con las islas Malvinas, para la ciudadanía argentina el Beagle no constituyó un hecho de desgarramiento territorial de la importancia que sí tenían las Malvinas.
II. El desconocido rol de Estados Unidos
El objetivo de esta sección es analizar cómo los factores internacionales afectaron la implementación de la política exterior argentina y chilena durante la crisis. Hasta ahora poco contextualizada y analizada, los factores internos e internacionales condicionaron en distinta medida la política exterior argentina y chilena. Según las condiciones estructurales nacionales de cada país, el proceso de toma de decisiones varió de acuerdo con la interacción entre las limitaciones nacionales e internacionales. En efecto, la complejidad y la dinámica de la crisis no eran simplemente una cuestión bilateral. Entre los factores críticos ya identificados son múltiples los que se desarrollaron más allá de las fronteras de ambos países a finales de 1977. En su conjunto, dichos factores externos generaron un nuevo escenario que obligó a los tomadores de decisiones a reconsiderar sus estrategias.
En la primera parte de la presente sección se analiza el papel clave que desempeñaron los Estados Unidos. Se detalla cómo en este país había distintos criterios para enfrentar la crisis. Se revela de alguna manera cómo el gobierno de Carter también estuvo sujeto a disputas internas durante la definición de la política exterior y cómo políticas previas de largo plazo aplicadas en la región (lucha contra el comunismo) se enfrentaron con temas nuevos de la agenda; los derechos humanos. La resolución de la crisis del Beagle a menudo se ha explicado en relación con el papel clave desempeñado por el Vaticano. Tanto Argentina como Chile se disputan la idea de quién invitó a la Santa Sede a mediar. Sin embargo, documentos recientemente desclasificados en Estados Unidos, y entrevistas con actores clave, como Robert Pastor y Zbigniew Brzezinski, cuentan una historia diferente.
La nueva agenda del presidente Carter
Cuando el presidente Carter llegó al poder en 1977, una de sus principales preocupaciones fue la violaciones de los derechos humanos en América Latina. Carter estaba decidido a hacer de esto una pieza central de su política exterior. Como consecuencia, las relaciones de Estados Unidos con los gobiernos militares de la región se vieron afectadas de distintas maneras. A pesar de la clara voluntad política de Carter, varias autoridades e instituciones de su administración fueron contrarias a la iniciativa del presidente en materia de derechos humanos. En este contexto, la crisis del Beagle se presentó como uno de los primero desafíos para su nueva política exterior en la región. Por un lado, estaba el Departamento de Estado que impulsaba una nueva política de derechos humanos en América Latina; por el otro, al Departamento de Defensa, y en particular al Pentágono les preocupaba más bien cómo la crisis de Beagle afectaría el equilibrio y la seguridad regional. En términos bilaterales, la nueva política de derechos humanos era contraria a los intereses de seguridad en la lucha contra «el comunismo internacional» y las insurrecciones en la región.
Como se indica en la sección anterior, Chile se encontraba en una situación regional y global de total aislamiento. En cuanto a la relación a bilateral con Estados Unidos, la situación era altamente compleja. A la violación de los derechos humanos se sumaron la enmienda Kennedy y el coche bomba que mató al ex ministro Orlando Letelier. El caso de Argentina no era muy distinto del de Chile. Estados Unidos redujo los contactos con las fuerzas armadas, se prohibieron las exportaciones militares, se retuvieron los préstamos bilaterales y el gobierno estadounidense utilizó su poder de veto en los organismos financieros multilaterales (Wright, 2007). En la renovada atmósfera de la Guerra Fría de fines de los años setenta, la invasión soviética de Afganistán y la victoria sandinista de 1979 en Nicaragua eran factores político-estratégicos suficientes para cuestionar la nueva agenda de Carter. En los sectores de la defensa se argumentaba que Estados Unidos debía pasar por alto las violaciones de los derechos humanos y tolerar las dictaduras si ellas eran funcionales a la estrategia anticomunista de Estados Unidos en la región.
En este ambiente se encuadran los históricos discursos anticomunistas de las dictaduras de ambos países y así hay que entenderlas, aunque cada uno de ellas tuvo un matiz o estilo diferentes. Aunque la política exterior del régimen militar argentino era totalmente anticomunista, fue oportunista y más pragmática que la de Chile. Cuando Estados Unidos suspendió sus exportaciones de cereales a la Unión Soviética tras la invasión rusa de Afganistán, Argentina se encontró en una situación privilegiada para suministrar trigo a los soviéticos. A pesar del reclamo del gobierno de Carter, el presidente Videla no tuvo problemas en abastecer a los rusos «desde el granero del mundo».
Paradójicamente, aunque las distintas ramas de las fuerzas armadas argentinas tenían diferentes opiniones sobre la forma de enfrentar la crisis del Beagle, había unanimidad en que debía desplegarse una 'guerra sucia' al interior de sus fronteras para combatir los movimientos insurreccionales. La continua represión interna era necesaria y justificada, y la 'guerra sucia' llevada a cabo por los militares en Argentina sirvió para promover la cohesión entre las fuerzas armadas. La unidad de las fuerzas militares en esta materia y la necesidad de negociar acuerdos entre sus distintas facciones, incluyendo la línea dura en el Ejército y la Armada, hizo que en 1977 el gobierno militar argentino y el gobierno de Estados Unidos no coincidiesen en materia de derechos humanos (Martin y Sikkink, 1989) pero descomprimía en algo la lucha interna por el poder. En Chile, la situación era diferente. De hecho, según George Landau, embajador de Estados Unidos en Chile, ejercer más presión sobre el gobierno en temas como el caso Letelier llevaría al país «a un mayor nivel de aislamiento generando como respuesta mayor necesidades de autodefensa nacional que revertiría las tendencias imperantes de liberalización. En este último caso, los argentinos se verían motivados a tomar una o dos islas complicado la situación actual y de más largo plazo en la estabilidad regional» (Landau, junio de 1978).
El primer encuentro de Carter, Videla y Pinochet
El primer encuentro del presidente Carter con los presidentes de América Latina se dio con motivo de la Conferencia de Panamá, realizada en Washington en septiembre de 1977. El grupo de asesores de Carter, liderado por Robert Pastor, escogió este importante evento para presentar su nueva política en materia de derechos humanos. De acuerdo con Pastor, «Carter creía en el cara a cara en las negociaciones». Se reunió con Pinochet y Videla porque «Carter quería asegurarse de que entendieran que el tema de los derechos humanos eran importante para su administración». La crisis del canal del Beagle nunca pudo aislarse por completo del contexto internacional, que de diversas maneras ayudó a darle forma. En efecto, al gobierno de Estados Unidos no le era indiferente un potencial conflicto entre dos países de América del Sur. Con estos antecedentes, Carter definió una pauta de relaciones entre Buenos Aires y Santiago. Es decir, debió equilibrar temas de seguridad regional con su política de derechos humanos. Asimismo tuvo que lidiar con las disputas intragubernamentales que condicionaron la política exterior estadounidense. En resumen, Carter era consciente de que su política de derechos humanos podía generar no solo inestabilidades internas sino también acentuar indirectamente conflictos bilaterales que influirían en la estabilidad regional. El dilema entonces era en qué medida su política de derechos humanos podía afectar la crisis del Beagle.
La guerra era una opción real y buscada por los halcones del régimen argentino. Chile, por su parte, ya se encontraba bajo amenaza estratégica en su frontera norte (Perú y Bolivia). El escenario tradicional (hipótesis 3), surgía con fuerza entre las fuerzas armadas chilenas. Es decir, en la mente de los asesores de Pinochet rondaba un potencial conflicto fronterizo con los tres países vecinos. Una de las grandes obsesiones de los militares chilenos ha sido la falta de profundidad estratégica del país y su división en dos partes (y cómo asegurar las líneas de abastecimientos). Sin duda, la mediación surgió como forma de salir del estancamiento de la negociación, tanto para resolver los cuestionamientos internos (Almirante Merino y General Leigh) como para enfrentar la vulnerabilidad externa. En efecto, como lo señala un documento desclasificado del Departamento de Estado «algunos sectores más duros creen que Chile ha sido demasiado blando en su enfoque de las negociaciones con Argentina» (DIADIN, 1978).
De esta manera, la mediación fue tomando forma como camino para resolver los problemas internos y externos. A raíz de las violaciones de los derechos humanos, ambos países enfrentaban graves sanciones internacionales. Mientras que el aislamiento internacional estaba afectando la escasa influencia chilena en la negociación, Argentina no lograba resolver sus disputas internas. Así, para el presidente Videla la mediación surge como una opción para cambiar el escenario político ante sus rivales en el país. Ambos países se encontraban ante una escalada de las hostilidades. Las acusaciones de violaciones de los derechos humanos formuladas ante la comunidad internacional no hacían más que acrecentar la vulnerabilidad y el desprestigio de ambos países.
Según Robert Pastor, Argentina y Chile buscaban retomar la antigua colaboración estadounidense en la lucha contra el comunismo en América Latina. Para este autor, la disputa del Beagle fue vista por Argentina y Chile «como una oportunidad para sacar el tema de los derechos humanos de la agenda que había puesto en marcha el presidente Carter». La idea, según Pastor, era involucrar al gobierno de Estados Unidos como mediador en el conflicto, como resultado de lo cual el gobierno de Carter se vería obligado a abandonar la política de derechos humanos durante el proceso, ya que el rol de mediador sería incompatible con la defensa de los derechos humanos.
En efecto, de acuerdo con documentos oficiales estadounidenses desclasificados en 2012, «el acercamiento chileno a Estados Unidos para mediar en la disputa del canal de Beagle con Argentina revela algunas esperanzas de buenas relaciones con Estados Unidos» (National Foreign Assessment Centre, enero de 1978). Otro informe de la Casa Blanca revela que «en varias oportunidades el gobierno argentino ha expresado su receptividad al involucramiento directo de Estados Unidos o la mediación, pero podria interpretarse fácilmente como un llamado a la OEA, lo que beneficiaria a los chilenos que tienen ventaja jurídica en la disputa» (National Foreign Assessment Centre, diciembre de 1978).
Es más, Pastor señala que «desde elevados niveles del Pentágono le indicaban, que si se decía no a la mediación, entonces tú [Pastor] vas a ser responsable de una guerra en el Cono Sur. Así que no sabía que hacer. No quería que Estados Unidos entrara como mediador. No quería [tampoco] que Carter entrara en ella». Al interior de Ejecutivo se enfrentaban distintas prioridades y el dilema era mediar o no mediar. En consecuencia, no solo se observaban conflictos al interior de Argentina y Chile sino también dentro de Estados Unidos. Como en todo proceso decisional, se producen choques de liderazgos y entre organismos intergubernamentales que por momentos paralizan la toma de decisiones.
El asesor de Seguridad Nacional estadounidense indicó que no quería legitimar «nuestra relación con dos gobiernos militares represivos». Pastor señala que «no quería dañar la política de derechos humanos, que es lo que estaban tratando de hacer. Y por otro lado, tampoco quería una guerra». El dilema, según Pastor, era que no estaba seguro de si ambos países «estaban blufeando con el fin de conseguir que cambiáramos nuestra política de derechos humanos o si realmente estaban próximos a una guerra. Era muy difícil decirlo». Desde Chile, y pensando en una relación bilateral a largo plazo, el embajador Landau analizaba la crisis de Beagle y el asesinato de Letelier concluyendo que «al adoptar decisiones sobre la cuestión táctica también debemos considerar si las acciones servirán para fortalecer a Pinochet (y quizás retrasar el regreso a la democracia), o alternativamente, dejar a un gran número de chilenos creyendo que Estados Unidos desempeñó un papel dominante en el derrocamiento de este gobierno» (Landau, 1978). Como se observa, las intervenciones de Estados Unidos en el Cono Sur tenían muchas aristas políticas y estratégicas, paralelas y entrelazadas, que hacían más compleja la convivencia regional.
A medida que pasaban las semanas en 1978, Pastor revela que «los militares argentinos, chilenos y de Estados Unidos estaban muy preocupados por la forma en que la política de derechos humanos había alterado sus relaciones, hasta el punto que estas relaciones pudiesen verse irrevocablemente dañadas». Todos estaban ansiosos por restablecer las antiguas buenas relaciones de cooperación en defensa y seguridad. Pastor señala que pasó mucho tiempo con el personal del Pentágono argumentando sus posiciones. El Pentágono estaba tan molesto con la nueva política puesta en marcha por el presidente Carter que «intentaron variadas formas de convencerme que renunciara a ella y me diera cuenta de la importancia de estos dos países» en la región.
Según Pastor, es en este contexto y dado el escaso margen de maniobra en que se encontraba el Ejecutivo estadounidense que surge la opción y figura del Papa Juan Pablo II como mediador. Aquí resultaría clave la figura de Brzezinski. Ambos de nacionalidad polaca, como es natural conversaban en su lengua materna y según Pastor, esto ayudó a generar lazos de confianza y acercamiento. De esta manera, en diciembre de 1978, Brzezinski revela por primera vez cómo se gesto el ingreso del Vaticano en la mediación:
«Tuve una breve conversación con el Papa donde abordamos un conjunto amplio de temas. Puse el tema de un posible conflicto entre Chile y Argentina por una disputa territorial, y le dije que si había un conflicto entre dos importantes países católicos en América del Sur eso enviaría una mala señal para la región y el mundo, y le pedí si podía ayudar a prevenir el conflicto, el Papa dijo que lo consideraría y, tras de un tiempo, decidió utilizar el Vaticano para mediar»
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Brzezinski y Pastor pensaban que la intervención del Papa podría ser funcional a sus intereses de seguir con su política de derechos humanos, y al mismo tiempo, evitar una guerra en la región. Pastor relata que al regresar al Pentágono con la nueva fórmula (Papa como mediador), les dijo «tengo algo mucho mejor. El Papa lo hará. Miré sus caras, y era claro para mí que los había impresionado. Intentaron acorralarme, y resultó que ellos terminaron entrampados. No podían decirle que no al Papa. Fue así como pudimos mantener nuestra política de derechos humanos y resolver el problema [del Beagle]».
Los documentos desclasificados indican que a ambos gobiernos les interesaba la participación de Estados Unidos en la crisis. Estos apoyan la declaración de Pastor de 2012, sin embargo, no son concluyentes acerca de las verdaderas intenciones de los presidentes Pinochet y Videla. Es decir, una supuesta coordinación de ambos gobiernos para descartar la agenda de los derechos humanos. No hay duda que no es posible confirmar ni negar dicho opción.
¿Alguna historia al respecto que hayan escuchado del primo del vecino que tuvo un hermano desplegado en las islas?
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